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Bundesverfassungsgericht: Regelungen des Telekommunikationsgesetzes zur Speicherung und Verwendung von Telekommunikationsdaten teilweise verfassungswidrig

Hier geht es zur Originalmitteilung des Bundesverfassungsgerichts zur Speicherung und Verwendung von Telekommunikationsdaten. Oder einfach hier weiterlesen:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die §§ 111 bis 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG). 1. § 111 TKG verpflichtet geschĂ€ftsmĂ€ĂŸige Anbieter von Telekommunikationsdiensten, die von ihnen vergebenen beziehungsweise bereitgestellten Telekommunikationsnummern (Rufnummern, Anschlusskennungen, MobilfunkendgerĂ€tenummern und Kennungen von elektronischen PostfĂ€chern) sowie die zugehörigen persönlichen Daten der Anschlussinhaber wie Namen, Anschriften und Geburtsdaten zu erheben und zu speichern. Die §§ 112, 113 TKG schaffen die Grundlage fĂŒr zwei verschiedene Verfahren zur Erteilung von AuskĂŒnften aus den nach § 111 TKG gespeicherten Daten. In dem durch § 112 TKG geregelten automatisierten Verfahren mĂŒssen die Anbieter von Telekommunikationsdiensten die Daten so bereit stellen, dass sie von der Bundesnetzagentur ohne Kenntnisnahme der Anbieter abgerufen werden können. Die Bundesnetzagentur hat die Daten auf Ersuchen konkret bezeichneter Behörden, darunter insbesondere der Strafverfolgungs- und Polizeivollzugsbehörden, im automatisierten Verfahren abzurufen und diesen zu ĂŒbermitteln. Die AuskĂŒnfte dĂŒrfen immer erteilt werden, wenn sie zur ErfĂŒllung der gesetzlichen Aufgaben erforderlich sind. Das in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelte manuelle Verfahren verpflichtet dagegen die Telekommunikationsunternehmen selbst zur Auskunftserteilung. Auskunftsverpflichtet sind hier nicht nur die Anbieter, die Telekommunikationsdienste der Öffentlichkeit offerieren (z. B. Telefongesellschaften oder Provider), sondern darĂŒber hinaus auch alle, die geschĂ€ftsmĂ€ĂŸig Telekommunikationsdienste erbringen (z. B. auch KrankenhĂ€user oder gegebenenfalls Hotels). Auskunftsberechtigt sind nach dieser Norm grundsĂ€tzlich alle Behörden. Voraussetzung ist, dass die Auskunft im Einzelfall fĂŒr die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die Gefahrenabwehr oder nachrichtendienstliche Aufgaben erforderlich ist. § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt eine spezielle Auskunftspflicht hinsichtlich Zugangssicherungscodes wie Passworten oder Persönlichen Identifikationsnummern (PIN). Auskunftsberechtigt sind insoweit die Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden sowie die Nachrichtendienste. In Auslegung des § 113 TKG entspricht es verbreiteter, aber umstrittener Praxis, dass auch AuskĂŒnfte ĂŒber den Inhaber einer sogenannten dynamischen Internetprotokolladresse (dynamische IP-Adresse) erteilt werden. Hierbei handelt es sich um die Telekommunikationsnummern, mit denen vor allem Privatpersonen normalerweise im Internet surfen. Der Abruf der Daten durch die auskunftsberechtigten Behörden richtet sich nach deren eigenen Rechtsgrundlagen; in der Praxis wurden hierbei Rechtsgrundlagen, die die Behörden allgemein zur Erhebung von Daten ermĂ€chtigen, als ausreichend angesehen. 2. Die BeschwerdefĂŒhrer nutzen vorausbezahlte Mobilfunkkarten sowie Internetzugangsdienste und machen geltend, durch die Speicherung ihrer Daten und deren mögliche Übermittlung im Rahmen der Auskunftsverfahren in ihren Grundrechten verletzt zu sein. 3. Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die Erhebung und Speicherung von Telekommunikationsdaten nach § 111 TKG sowie ihre in § 112 TKG geregelte Verwendung im automatisierten Auskunftsverfahren verfassungsgemĂ€ĂŸ sind. Der hierdurch bewirkte Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nur von begrenztem Gewicht und angesichts der erstrebten Verbesserung der staatlichen Aufgabenwahrnehmung gerechtfertigt. FĂŒr den Datenabruf reichen hierbei auch die allgemeinen Datenerhebungsvorschriften der abrufberechtigten Behörden. Keinen Erfolg hat die Verfassungsbeschwerde auch insoweit, als sie sich gegen die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG enthaltene Regelung zur Erteilung allgemeiner AuskĂŒnfte durch die Telekommunikationsdiensteanbieter im manuellen Auskunftsverfahren richtet. Die Vorschrift ist jedoch verfassungskonform so auszulegen, dass es fĂŒr den Datenabruf spezieller fachrechtlicher ErmĂ€chtigungsgrundlagen bedarf. Zudem berechtigt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht zu einer Zuordnung von dynamischen IP-Adressen. FĂŒr eine Übergangszeit, lĂ€ngstens bis zum 30. Juni 2013, darf die Vorschrift unabhĂ€ngig von diesen Maßgaben angewendet werden. Dagegen ist § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar. Die Vorschrift gilt jedoch ĂŒbergangsweise, lĂ€ngstens bis zum 30. Juni 2013 mit der Maßgabe fort, dass die Sicherungscodes nur unter den Bedingungen erhoben werden dĂŒrfen, unter denen sie nach den jeweils maßgeblichen Vorschriften (etwa denen des Strafprozessrechts) auch genutzt werden dĂŒrfen. Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende ErwĂ€gungen zugrunde: I. Die angegriffenen Vorschriften sind im Wesentlichen am Maßstab des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gemĂ€ĂŸ Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG zu messen. Die in den §§ 111 bis 113 TKG geregelten Pflichten der Diensteanbieter zur Erhebung, Speicherung und Bereitstellung der Daten bewirken ebenso wie die Befugnis der Bundesnetzagentur zum Zugriff auf diese Daten und zu deren Übermittlung beziehungsweise wie die Befugnis der Telekommunikationsanbieter zur Auskunftserteilung jeweils eigenstĂ€ndige Eingriffe in dieses Grundrecht. Ein weiterer eigenstĂ€ndiger Grundrechtseingriff liegt darĂŒber hinaus im Abruf der Daten, der eine gegenĂŒber den §§ 112, 113 TKG eigenstĂ€ndige Rechtsgrundlage erfordert. FĂŒr Abruf und Auskunftserteilung mĂŒssen damit korrespondierende Rechtsgrundlagen bestehen, die wie DoppeltĂŒren zusammenwirken. Dagegen greifen die angegriffenen Vorschriften solange sie nicht fĂŒr die Zuordnung dynamischer IP-Adressen genutzt werden nicht in das Telekommunikationsgeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG ein. Das Grundrecht schĂŒtzt allein die Vertraulichkeit konkreter TelekommunikationsvorgĂ€nge, nicht aber die Vertraulichkeit der jeweiligen UmstĂ€nde der Bereitstellung von Telekommunikationsdienstleistungen. Die in den §§ 111 bis 113 TKG angeordnete Speicherung und Auskunftserteilung betrifft lediglich die abstrakte Zuordnung von Telekommunikationsnummern zu bestimmten Anschlussinhabern, die ebenso wie die Zuordnung einer statischen IP-Adresse zu einem Nutzer nicht in den Schutzbereich des Art. 10 GG fĂ€llt. DemgegenĂŒber begrĂŒndet die Zuordnung von dynamischen IP-Adressen einen Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis. Denn fĂŒr die Identifizierung einer dynamischen IP-Adresse mĂŒssen die Telekommunikationsunternehmen die entsprechenden Verbindungsdaten ihrer Kunden sichten und somit auf konkrete TelekommunikationsvorgĂ€nge zugreifen, die vom Schutzbereich des Art. 10 GG umfasst sind. II. Die Speicherungspflicht des § 111 TKG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dazu, eine verlĂ€ssliche Datenbasis fĂŒr die in §§ 112, 113 TKG geregelte Auskunftserteilung vorzuhalten, die es bestimmten Behörden erlaubt, Telekommunikationsnummern individuellen Anschlussinhabern zuzuordnen. Die hiermit erstrebte Verbesserung staatlicher Aufgabenwahrnehmung vor allem im Bereich der Strafverfolgung, Gefahrenabwehr und nachrichtendienstlicher TĂ€tigkeiten ist ein legitimer Zweck, der den Grundrechtseingriff rechtfertigt. Die in § 111 TKG geregelte punktuelle Vorhaltung bestimmter, begrenzter und in ihrem Informationsgehalt genau umschriebener Daten fĂŒr die in den §§ 112, 113 TKG eingehend definierten Verwendungszwecke verstĂ¶ĂŸt nicht gegen das strikte Verbot der Vorratsdatenspeicherung. § 111 TKG ist verhĂ€ltnismĂ€ĂŸig. Angesichts des nicht sehr weit reichenden Informationsgehalts der erfassten Daten handelt es sich um einen Eingriff von nur begrenztem Gewicht. Sie geben aus sich heraus noch keinen Aufschluss ĂŒber konkrete AktivitĂ€ten Einzelner, sondern ermöglichen allein die individualisierende Zuordnung von Telekommunikationsnummern zu den jeweiligen Anschlussinhabern. Grundlegend anders als im Fall der vorsorglichen Speicherung sĂ€mtlicher Telekommunikationsverkehrsdaten umfassen diese Daten als solche weder höchstpersönliche Informationen noch ist mit ihnen die Erstellung von Persönlichkeits- oder Bewegungsprofilen möglich. Auch erfasst § 111 TKG nicht die dynamischen IP-Adressen. Die Möglichkeit der Zuordnung der in § 111 TKG erfassten Daten dient einer effektiven Aufgabenwahrnehmung der in den Verwendungsvorschriften nĂ€her bestimmten Behörden. Sie ist verfassungsrechtlich dadurch gerechtfertigt, dass der Staat anlassbezogen ein legitimes Interesse an der AufklĂ€rung bestimmter TelekommunikationsvorgĂ€nge haben und diesem Interesse zur ErfĂŒllung bestimmter Aufgaben ein erhebliches, in EinzelfĂ€llen auch ĂŒberragendes Gewicht zukommen kann. III. Das automatisierte Auskunftsverfahren gemĂ€ĂŸ § 112 TKG ist ebenfalls mit der Verfassung vereinbar. Die Vorschrift ist Rechtsgrundlage fĂŒr die Pflicht der Diensteanbieter zur Bereitstellung der Daten als Kundendatei sowie fĂŒr den Zugriff auf diese Daten durch die Bundesnetzagentur und deren Übermittlung an die auskunftsberechtigten Behörden. FĂŒr den Abruf der Daten durch die Behörden setzt § 112 TKG dem „DoppeltĂŒrenmodell“ entsprechend eine eigene ErmĂ€chtigungsgrundlage voraus, wobei die allgemeinen Datenerhebungsvorschriften der jeweils auskunftsberechtigten Behörden ausreichen. 1. § 112 TKG verstĂ¶ĂŸt nicht gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Der Bund durfte das automatisierte Auskunftsverfahren auf der Grundlage seiner Kompetenz fĂŒr das Telekommunikationsrecht gemĂ€ĂŸ Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG regeln. Hierzu gehört auch die Regelung des Datenschutzes in diesem Bereich und zugleich die Festlegung, wann eine Behörde in Öffnung dieser datenschutzrechtlichen Anforderungen Daten ĂŒbermitteln darf. DemgegenĂŒber endet seine Gesetzgebungsbefugnis dort, wo es um den Abruf solcher Informationen geht. Die ErmĂ€chtigungen zum Datenabruf selbst bedĂŒrfen eines eigenen Kompetenztitels des Bundes oder mĂŒssen den LĂ€ndern ĂŒberlassen bleiben. Da § 112 TKG lediglich den Datenaustausch zwischen Behörden regelt, bestehen kompetenzrechtlich keine Bedenken, dass der Bund das Auskunftsverfahren soweit regelt, dass die LĂ€nder fĂŒr den Datenabruf nur noch allgemeine Datenerhebungsgrundlagen bereitstellen mĂŒssen. Denn das Letztentscheidungsrecht der LĂ€nder ĂŒber das Ob und Wie des Datenabrufs bleibt unberĂŒhrt. 2. § 112 TKG genĂŒgt den Anforderungen des VerhĂ€ltnismĂ€ĂŸigkeitsgrundsatzes. Die Vorschrift dient der Effektivierung der staatlichen Aufgabenwahrnehmung. Bei den Zwecken, fĂŒr die den Behörden AuskĂŒnfte nach § 112 Abs. 2 TKG erteilt werden, handelt es sich um zentrale Aufgaben der GewĂ€hrleistung von Sicherheit. Angesichts der Bedeutung elektronischer Kommunikationsmittel und des fortentwickelten Kommunikationsverhaltens der Menschen in allen Lebensbereichen sind die Behörden darauf angewiesen, Telekommunikationsnummern individuell zuordnen zu können. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden, wenn der Gesetzgeber die Übermittlung dieser AuskĂŒnfte erlaubt, um Straftaten und Gefahren aufzuklĂ€ren, verfassungsbedrohliche Entwicklungen zur Information der Regierung und der Öffentlichkeit zu beobachten oder in Notsituationen zu helfen. UnverhĂ€ltnismĂ€ĂŸig ist die Vorschrift nach dem derzeitigen Stand der technischen Entwicklung und Praxis auch nicht insoweit, als sie unter UmstĂ€nden die Identifizierung von statischen IP-Adressen ermöglicht. Denn da diese zum gegenwĂ€rtigen Zeitpunkt in aller Regel nur Institutionen und Großnutzern, nicht aber privaten Nutzern als Einzelkunden zugewiesen werden, hat die Möglichkeit der Abfrage solcher Nummern nur geringes Gewicht. Allerdings trifft den Gesetzgeber insoweit eine Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht. Die dynamischen IP-Adressen sind von § 111 TKG jedoch nicht umfasst, sodass § 112 TKG diesbezĂŒglich eine Deanonymisierung nicht ermöglicht. IV. Das manuelle Auskunftsverfahren gemĂ€ĂŸ § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ist gleichfalls mit der Verfassung vereinbar. 1. Die Vorschrift bedarf aber in zweifacher Hinsicht einer verfassungskonformen Auslegung. a) Zum einen ist sie sowohl aus kompetenzrechtlichen als auch aus rechtsstaatlichen GrĂŒnden so auszulegen, dass sie fĂŒr sich allein Auskunftspflichten der Telekommunikationsunternehmen noch nicht begrĂŒndet. Da es sich um Auskunftspflichten Privater handelt, bedarf es fĂŒr den Abruf der Daten seitens der auskunftsberechtigten Behörden fachrechtlicher, gegebenenfalls landesrechtlicher ErmĂ€chtigungsgrundlagen, die eine Verpflichtung der Telekommunikationsdiensteanbieter gegenĂŒber den abrufberechtigten Behörden eigenstĂ€ndig und normenklar begrĂŒnden. Denn kompetenzrechtlich gehört die BegrĂŒndung einer Auskunftspflicht Privater nicht mehr zur Regelung der Übermittlungszwecke, sondern zum Datenabruf. Aus dem Grundsatz der Normenklarheit ergibt sich, dass insoweit hinreichend klar geregelt sein muss, gegenĂŒber welchen Behörden die Anbieter konkret zur DatenĂŒbermittlung verpflichtet sein sollen. b) Zum anderen darf die Vorschrift nicht zur Zuordnung von dynamischen IP-Adressen angewendet werden. Dies verbietet sich schon deshalb, weil die Zuordnung von dynamischen IP-Adressen als Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG zu qualifizieren ist. FĂŒr solche Eingriffe gilt das Zitiergebot gemĂ€ĂŸ Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Gesetzgeber das Grundrecht, in das eingegriffen wird, unter Angabe des Artikels nennen muss. Daran fehlt es vorliegend. Im Übrigen ist in § 113 Abs. 1 TKG nicht hinreichend klar geregelt, ob mit ihm auch eine Identifizierung solcher Adressen, die ein eigenes Gewicht hat, erlaubt werden soll. 2. Ausgehend von den vorstehenden Maßgaben genĂŒgt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG den Anforderungen des VerhĂ€ltnismĂ€ĂŸigkeitsgrundsatzes. Angesichts des begrenzten Informationsgehalts der betreffenden Daten sowie ihrer großen Bedeutung fĂŒr eine effektive Aufgabenwahrnehmung ist die Reichweite der Vorschrift verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie ermöglicht keineswegs AuskĂŒnfte ins Blaue hinein als allgemeines Mittel fĂŒr einen gesetzesmĂ€ĂŸigen Verwaltungsvollzug, sondern setzt im Einzelfall die Erforderlichkeit zur Wahrnehmung einer sicherheitsrechtlich geprĂ€gten Aufgabe voraus. Auch der weite Kreis der Auskunftsverpflichteten ist mit Blick auf das Ziel einer Effektivierung der Ermittlungsmöglichkeiten gerechtfertigt. V. Dagegen verletzt die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, weil sie nicht den Anforderungen des VerhĂ€ltnismĂ€ĂŸigkeitsgrundsatzes genĂŒgt. Die Regelung betrifft die Zugangssicherungscodes, die den Zugang zu EndgerĂ€ten sichern und damit die Betreffenden vor einem Zugriff auf die entsprechenden Daten beziehungsweise TelekommunikationsvorgĂ€nge schĂŒtzen. Der Zugriff auf diese Daten ist jedoch in dem Umfang, wie ihn § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt, fĂŒr die effektive Aufgabenwahrnehmung dieser Behörden nicht erforderlich. Die Vorschrift macht sie den Behörden zugĂ€nglich und versetzt sie damit in die Lage, die entsprechenden Barrieren zu ĂŒberwinden, ohne die Voraussetzungen fĂŒr die Nutzung dieser Codes zu regeln. Diese sollen sich vielmehr, wie § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG klarstellt, allein nach eigenstĂ€ndigen Rechtsgrundlagen des Fachrechts, so z. B. nach den entsprechenden Vorschriften der Strafprozessordnung, bestimmen. Es ist jedoch kein Grund ersichtlich, warum die Behörden die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG geregelten Zugangscodes unabhĂ€ngig von den Anforderungen an deren Nutzung und damit gegebenenfalls unter leichteren Voraussetzungen abfragen können sollen. Die Erhebung der in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG geregelten Zugangsdaten ist mit Blick auf die dort verfolgten Zwecke nur dann erforderlich, wenn auch die Voraussetzungen von deren Nutzung gegeben sind. Dies stellt die Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG in ihrer derzeitigen Fassung nicht hinreichend sicher. VI. Das Bundesverfassungsgericht hat die verfassungswidrige Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht fĂŒr nichtig erklĂ€rt, sondern ihre befristete Fortgeltung angeordnet mit Maßgabe, dass die Sicherheitsbehörden AuskĂŒnfte ĂŒber Zugangssicherungscodes wie PIN und PUK nur dann verlangen dĂŒrfen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen fĂŒr ihre Nutzung gegeben sind. Denn die NichtigerklĂ€rung hĂ€tte zur Folge, dass auch fĂŒr die FĂ€lle, in denen die Behörden zu Recht zur Verhinderung oder Ahndung gewichtiger Rechtsgutsverletzungen auf Telekommunikationsdaten Zugriff nehmen dĂŒrfen, nicht hinreichend gesichert wĂ€re, dass sie hierzu in der Lage sind. Dies wĂ€re angesichts des begrenzten Gewichts des Grundrechtseingriffs auch zwischenzeitlich nicht hinzunehmen. Einer Übergangsregelung bedarf es aus denselben GrĂŒnden auch bezĂŒglich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Auslegung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG. WĂŒrden diese Anforderungen sofort wirksam, wĂ€ren in zahlreichen FĂ€llen bis zum Erlass neuer Abrufregelungen des Fachrechts weder AuskĂŒnfte zu Telekommunikationsnummern möglich noch könnten dynamische IP-Adressen identifiziert werden.

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Von

Rechtsanwalt Uwe Martens

Uwe Martens ist Rechtsanwalt bei elixir rechtsanwÀlte | martens & partner, Frankfurt am Main. Er ist besonders in den Bereichen Wirtschafts- / Unternehmensrecht, Inkasso / Inkasso-Abwehr und Recht der freien Berufe tÀtig.

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